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[3]可惜地是，中国共产党在取得政权后，由于种种客观和主观的原因，没有积极去推进宪政，实行宪政 — 无论是新民主主义的宪政，还是社会主义宪政。

当胡安·卡洛斯一世要求旁听政治上层的会议时，佛朗哥还是说：这对你是没有意义的，因为你不可能去做我要做的事情。司法官仍是由王室指定的官僚。

当发动政变士兵的冲锋枪枪口对准议员的胸膛，命令所有人趴在地板上不许动时，只有前首相苏亚雷兹与共产党总书记卡利约二人仍然坐在椅子上未动。他加强官僚集权统治，为培植自己的党羽，把大批乡亲佛兰德尔贵族安插在重要岗位。[16] 雷蒙德·卡尔：《西班牙史》，潘诚译，东方出版中心2009年版，第172页。西班牙实施思想与社会专制的主体是天主教会。另外，该研究者对苏亚雷兹如下的评价也甚是中的：在改革初期，对一些事情的看法往往很多人认为根本没有可能。

相对于王权，西班牙中世纪时期的思想与社会专制出现要早些。[71] 林达：《启蒙、契约与妥协——西班牙由专制走向民主启示录》（上），《文史参考》2010年第8期。为人民服务是党的根本宗旨，是各级政府的神圣职责。

行政复议法和行政诉讼法在规定监督行政行为违法的标准中，都无一例外的把行政机关超越职权行政行为视为违法撤销的对象。从这个意义上讲，法律之外确有行政的存在。行政机关是由权力机关选举产生的，行政机关的行政权力又是从何而来的呢？在宪法第89条的规定中，赋予了国务院18项权力，第107条的规定中，明确了县级以上地方各级人民政府是依照法律规定的权限，管理本行政区域内行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。而对立法机关立法权限的规定则不是根据，而是不得抵触。

国务院提出要实施有利于促进就业的财政、税收和金融政策，积极支持自主创业和自谋职业。行政目的是公共利益，是国家目的的具体化。

在行政实践中，法律手段与非法律手段同时存在并用的情形是大量存在的，采用非法律手段实施或者配合实施行政管理的情形也是经常发生的。从理论上讲，行政与法律的关系有两类：一是行政执行法律的关系，二是行政非执行法律的关系。在政府的行政职能方面，还有经济调节、经济管制、经营、秩序维护、给付或者服务、环境治理、保护、纠纷调处等职能。［4］所以，法院是根据越权原则来审查和监督行政机关的行为是否违法的，即便人们后来对越权原则的现代化有很多意见和看法，但那属于补充性的而不是颠覆性或者取代性的。

（3）实效性：每一法律之制定都有其所欲实现之目的与所预期之社会效果，以为行政目的实现之内涵。在权力来源关系基础上和范围内，依法行政原理中形成了影响巨大的法律保留原则，即行政权的活动应当而且只能来源于法律的规定，没有法律授权根据的，行政活动就是违法或者越权。难道这些也是需要法律的根据和授权吗？行政机关如果在法律规定之外施惠于民，难道也违反依法行政的法治精神吗？历史上，德国的学者和法官们也面对着跟我们同样的问题。如财政补贴手段，政策鼓励优惠手段，绿色通道手段，协调协商手段，行政指导手段，延长期限的手段，等等。

行政机关基于其广泛、积极的行政职能，可以采用法律的和非法律的（如行政政策等）手段，来实现其行政目的。鼓励非公有制经济参与国有企业改革，进入公用事业、基础设施、金融服务以及社会事业等领域。

否则，就是违法侵权，有违法治原则。越权理论的拥护者们认识到传统越权理论的缺陷，对该理论进行了修正。

不可想象，行政机关有法律规定和在法律之内才能服务于民，没有法律规定和超出法律之外就不能服务于民。综上所述，无论是从普遍的道理还是行政与法律关系的实践看，或者是从我国特定历史时期的需要看，法律不是也不可能直接具体规定行政的全部。在这些行政职能中，积极作用的职能更多更广泛，非干预职能或者非侵害职能占主要方面。认为法律是行政的全部内容，这个说法是建立在所谓议会民主原则和法治原则基础之上的。在这两类关系中，法律对政府行政的授权与约束是不完全一样的，这就需要我们分类研究。［1］这里，行政机关的产生来源——权力机关，以及它与所产生的母体——权力机关的关系是从属关系，是明确和共同的认识。

法官从事裁判工作，其主要目的在于作成正确之法的宣言，换言之，法官认定事实，以认知的方式寻绎客观‘法的意旨，并于个案中将法予以宣示，以实现法的意旨，因此，司法并无利益或不利益的问题，而是作最可能正确的法的判断。各部门的运转只能是一种实践活动的结果，这种实践活动就是行政部门的活动，而不是法律的活动，法律仅仅只是为了调节行政活动。

第105条规定：地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。行政机关本来是不能干预私权利的，因为私权利是社会的基础，国家及其权力正是为了保护私权利才有存在的必要。

从这两种法律规范的形式上看，根据首先是从权力来源方面的限制，然后产生权限范围方面的限制。翁岳生教授对此有一段精彩的论述，他说：行政此点特征亦与司法有所不同，盖司法为中立的国家作用，并无利益之追求可言。

有很多给付行政职能的活动，是否也需要遵守传统的干预行政的法律保留原则。但本文认为，虽然各个国家的传统和法治文化不同，但德国、英国采用的这些方法，其过程仍然是艰难的，或者说有些蹩脚。深化电力、邮政、电信、铁路等行业改革，稳步推进供水、供气、供热等市政公用事业改革。干预或者侵害行政并不是行政的全部，行政机关除了干预个人权利，限制、剥夺个人权利和增加个人义务的侵害行政或者干预行政之外，还有其他非侵害行政或者非干预行政。

政府基于法律而行政，政府职能的边界应由法律定，同样，政府职能转变也应依法而变。乡镇人民政府是执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令。

行政与法律的关系主要有机关关系、权力来源关系。在此法律规定下，行政机关显然不能超出指导、支持和帮助的权限范围，否则，就会进入干涉村民自治范围的境地，成为了违法越权。

行政机关基于实践的需要，根据随时制定的行政政策甚至是行政决定措施等，开展行政管理。国务院在其依法行政决定和实施纲要中都提出了严格按照法定权限和程序，管理国家事务、经济与文化事务和社会事务和行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行的要求。

如要加快推进垄断行业改革，政府提出要进一步放宽市场准入，引入竞争机制，实行投资主体和产权多元化。按照这些原则引申出来的涵义，社会只存在着两类权利现象，一类是公民权利即私权利，另一类是国家权力即公权（包含行政权）。党和政府的一切工作，归根到底都是为了实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。即便是在执行法律过程中，行政机关也不仅仅是考虑法律的规定，还必须考虑行政目的的实现等因素。

只要在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，制定地方性法规。尽管各国制度有所不同，但行政目的的公益性质是共同的。

行政职能的目标在于实施一些管理行为和行政操作，即通过一些法律的、技术的行为和程序，满足公众的需要，实现对公共事业的管理。这些行政职能，不仅不是干预或者侵害权利，反而是直接或者间接形式提供设施、服务和其他各种利益于个人，满足个人的利益需求。

鼓励、支持和引导个体私营等非公有制经济发展。法官解决这个问题的办法，就是以议会预算替代法律规定，只要议会预算中有一定的批准，法官就认可，认为这已经满足了法律保留原则的要求。